На этой неделе во время слушаний по утверждению кандидатуры на пост министра финансов США перед Джанет Йеллен встал большой вопрос: какой размер долга считать слишком большим?
Джанет Йеллен, кандидат избранного президента США Джо Байдена на пост министра финансов, выходит на трибуну, чтобы выступить, когда избранный президент Байден объявляет кандидатов в свою экономическую команду в штаб-квартире в Уилмингтоне, штат Делавэр, США. 1 декабря 2020 г. REUTERS / Leah Millis
За последние четыре года государственный долг США увеличился на 7 триллионов долларов до 21,6 триллиона долларов. Избранный президент Джо Байден взял на себя обязательство по программе расходов, которая может увеличить госдолг на триллионы долларов в следующем году. На уровне 100,1% от валового внутреннего продукта долг уже превышает годовой объем производства, что ставит США в один ряд с такими экономиками, как Греция, Италия и Японию.
Когда г-жа Йеллен работала в администрации Клинтона в качестве председателя Совета экономических советников Белого дома, она была среди тех, кто выступал за сбалансированный бюджет. Сегодня она осторожно присоединилась к формирующемуся консенсусу среди левых о том, что для помощи экономике необходимы дальнейшие заимствования, даже без конкретных планов по их погашению. Центральное место в этой точке зрения занимает ожидание того, что процентные ставки останутся низкими в обозримом будущем, что сделает финансирование займов более доступным.
Администрация Байдена теперь будет бороться с прогрессистами, которые хотят еще больше расходов, и консерваторами, которые говорят, что правительство искушает судьбу, раздувая расходы и долг. Задача г-жи Йеллен, если она будет назначена министром финансов, будет заключаться в том, чтобы удержать демократов вместе и убедить некоторых республиканцев присоединиться к ней.
Г-жа Йеллен, которая будет главным экономическим советником г-на Байдена, должна выступить во вторник перед Финансовым комитетом Сената, который проголосует за ее кандидатуру. Она была ведущим экономистом Белого дома в 1990-х годах и председателем Федеральной резервной системы в 2010-х. Утверждение г-жи Йеллен на посту министра финансов сделало бы ее первым человеком, добившимся такой тройной должности на ведущем экономическом посту.
Г-жа Йеллен будет управлять государственным долгом в эпоху уже иных экономических взглядов. В 1990-х годах экономисты утверждали, что профицит будет снижать долгосрочные процентные ставки и поощрять заимствования и инвестиции частного сектора. Согласно новой точке зрения, государственные займы вытеснили частный сектор. Стратегия, казалось, сработала. В США наблюдался экономический бум, самый продолжительный рост за всю историю наблюдений, вызванный инвестициями в технологии.
После многих лет низкой инфляции и близких к нулю процентных ставок все больше экономистов говорят, что правительство должно брать займы, чтобы поддерживать экономику, потому что частный сектор слаб. Поскольку ожидается, что затраты по займам останутся низкими, а экономика, охваченная пандемией, все еще будет слабой, временное увеличение дефицита не только терпимо, но и желательно, если оно поможет ускорить восстановление, считают они.
В прошлом ФРС несла бремя, снижая краткосрочные процентные ставки, позволяя частному сектору брать кредиты по дешевке. Но она уже снизила ставки до нуля.
Во вторник г-жа Йеллен скажет законодателям, что она и г-н Байден понимают масштабы долгового бремени страны, согласно тексту ее выступления, с которым ознакомился The Wall Street Journal. «Но прямо сейчас, когда процентные ставки находятся на историческом минимуме, самое разумное, что мы можем сделать, - это действовать по-крупному», - планирует сказать она.
Сильнейшими сторонниками этой точки зрения являются левоцентристские экономисты, в том числе бывший министр финансов Лоуренс Саммерс. Республиканцы безоговорочно приняли эту идею, когда были у власти. Президент Трамп инициировал программы расходов и снижение налогов, которые резко увеличили долг еще до кризиса с коронавирусом. Джордж Буш также увеличил расходы, снизил налоги и увеличил дефицит. Республиканская партия теперь в меньшинстве, поэтому она может быть склонна вернуться к фискальному консерватизму.
'Немедленное действие'
Г-н Байден также разделяет эту точку зрения. В четверг он предложил пакет помощи в размере 1,9 триллиона долларов, который включает в себя стимулирующие выплаты в размере 1400 долларов физическим лицам, расширенные пособия по безработице и оплачиваемый отпуск по работе, помощь школам и сильно пострадавшим малым предприятиям, а также национальную программу вакцинации. Г-н Байден надеется, что это будет первая программа из двух этапов, а вторая будет направлена на более долгосрочные инвестиции, такие как экологически чистая энергия и инфраструктура.
«Экономические исследования подтверждают, что в условиях, подобных сегодняшнему кризису, особенно с такими низкими процентными ставками, немедленные меры - даже при дефицитном финансировании - помогут экономике», - сказал Байден после отчета Министерства труда в этом месяце.
Он напомнил, что работодатели сократили рабочие места в декабре, положив конец семи месяцам роста занятости. По его словам, растущая экономика сделает долг более управляемым.
Остались нерешенными два вопроса: существует ли потолок долгового бремени США и как страна его выплатит. Эти опасения высказываются в основном политиками правого толка. «В какой-то момент мы начнем платить за это», - сказал Майкл Боскин, экономист Стэнфордского университета. Он занимал пост председателя Совета экономических советников при президенте Джордже Буше в начале 1990-х, когда республиканская администрация в последний раз сокращала дефицит.
Г-н Боскин согласен с тем, что низкие процентные ставки и слабая экономика дают основания, но лишь для ограниченной, федеральной поддержки. Он сказал, что предпочитает снижение налогов государственным расходам, и предупредил, что огромный дефицит не может существовать безгранично долго и без потолка.
«Со временем ставки вырастут», - сказал он.
Саммерс сказал, что экономисты прогнозируют рост ставок на протяжении десятилетий, но тем не менее они продолжают падать. По его словам, даже сегодня вероятность того, что ставки снизятся, выше, чем вероятность, что они повысятся; в Европе и Японии они отрицательные.
Некоторые экономисты обеспокоены тем, что потрясение для экономики США может заставить инвесторов отказаться от государственных облигаций. Государственный долг как доля экономики увеличился более чем в три раза за последние 20 лет. Это делает его, условно говоря, вдвое выше, чем во время Великой депрессии, и приближается к уровням, наблюдавшимся в конце Второй мировой войны, когда правительство превратило экономику в военную машину. Если подсчитать облигации, которые правительство выпускает в свои собственные трастовые фонды социального обеспечения, которые экономисты часто не принимают во внимание, то теперь доля долга в ВВП еще больше.
Тем не менее, из-за экономических потрясений за последние 20 лет инвесторы устремились в казначейские ценные бумаги, которые рассматриваются как убежище в трудные времена. С помощью снижения процентных ставок ФРС и покупки облигаций не только краткосрочные процентные ставки в США близки к нулю, но и стоимость займов правительства для недавно выпущенных 30-летних долговых обязательств ниже 2%. В то время как долг США растет быстрее, чем экономика, уровень долга "далек от неприемлемого", заявил в четверг председатель ФРС Джером Пауэлл, республиканец, работавший в министерстве финансов Джорджа Буша.
Несмотря на увеличение долга на 4 триллиона долларов в прошлом году, то есть на 25%, процентные выплаты по этому долгу снизились на 8%. Бюджетное управление Конгресса прогнозирует, что ставки будут оставаться низкими в течение большей части следующего десятилетия, и эти процентные расходы как доля ВВП будут ниже, чем прогнозировалось до пандемии.
13 августа на брифинге с г-ном Байденом и избранным вице-президентом Камалой Харрис г-жа Йеллен заявила, что сверхнизкие процентные ставки и низкая инфляция дают правительству возможность продолжать брать займы для борьбы с экономическими последствиями пандемии.
Планы расходов избранного президента представляют собой сдвиг по сравнению с 1990-ми годами, когда г-жа Йеллен была главным экономическим советником г-на Клинтона, а г-н Байден был сенатором, поддерживающим финансовую политику президента.
Тогда инфляция все еще рассматривалась как угроза. Доходность 10-летних казначейских облигаций превышала 6% на протяжении большей части 1990-х годов, как и затраты по займам даже для самых кредитоспособных компаний. Считалось, что большой государственный долг и дефицит приведут к повышению ставок и вытеснению частных инвестиций.
Администрация Клинтона ограничила расходы и повысила подоходный налог для богатых домохозяйств, сбалансировав бюджет в 1998 году впервые с 1960-х годов. Бюджетная дисциплина помогла обеспечить "сильное восстановление за счет инвестиций", - писала г-жа Йеллен в 1999 году.
Новый урок
Начиная с президента Джорджа Буша, произошло нечто неожиданное. Дефицит и государственный долг выросли из-за увеличения расходов и снижения налогов, но процентные ставки продолжали падать.
«Я провел большую часть своей карьеры, беспокоясь о последствиях государственного долга, и пока я делал это, процентные ставки падали пункт за пунктом», - сказал Дуглас Элмендорф, который работал с г-жой Йеллен в Совете по экономическим вопросам в конце 1990-х гг.
Есть разные теории о том, почему это произошло. Во-первых, появление Китая как экономической державы и рост благосостояния его граждан привели к резкому увеличению глобальных сбережений. Бывший председатель ФРС Бен Бернанке назвал это глобальным «перенасыщением сбережений». По данным Международного валютного фонда, глобальные вкладчики откладывают 26% своих денег в 2020 году по сравнению с 24% в 2000 году. Большая часть триллионов долларов новых сбережений ушла на рынок облигаций Казначейства США.
В то же время инвестиции частного сектора США замедлились по причинам, в которых экономисты все еще разбираются. Это объясняется старением населения и сокращением инвестиций в крупную технику, поскольку экономика стала более ориентированной на услуги, а заводы переехали в Китай. В 1980-х и 1990-х годах инвестиции частного сектора в США росли в среднем на 4% в год с поправкой на инфляцию. С 2000 года, когда процентные ставки упали, рост частных инвестиций составлял в среднем 2% в год.
К тому времени, когда г-жа Йеллен стала заместителем председателя ФРС в 2010 году, битвы из-за большого бюджетного дефицита снова поглотили Вашингтон. Республиканцы, встревоженные резким ростом долга, настаивали на строгом ограничении расходов, когда США оправились от финансового кризиса 2007-2009 годов. «Задача политиков США будет заключаться в разработке стратегии, которая выведет нашу налогово-бюджетную политику на устойчивый путь в долгосрочной перспективе, одновременно помогая поддержать восстановление экономической активности в ближайшем будущем», - заявила г-жа Йеллен на своих слушаниях по утверждению в 2010 г. на пост заместителя председателя ФРС.
Вашингтон пошел в противоположном направлении. Разговоры о долгосрочной перспективе ни к чему не привели. Краткосрочное сокращение расходов помогло уменьшить дефицит на несколько лет, но оказало давление на рост, вытянув деньги из военных и государственных проектов.
Г-жа Йеллен и другие пришли к выводу, что меры жесткой экономии были введены слишком рано, остановив восстановление экономики и удерживая безработицу на более высоком уровне, чем необходимо. Не считая бума нефтедобычи с использованием метода гидроразрыва пласта, который начался в энергетических государствах, частные инвестиции упали.
Бесплатный ланч
Пандемия подняла терпимость Вашингтона к долгам на новый уровень. В прошлом году Конгресс санкционировал новые расходы на борьбу с вирусом в размере триллионов долларов, что привело к значительному увеличению дефицита, превышающему рекорды, установленные во время последней рецессии.
Некоторые экономисты отмечают, что в долгосрочной перспективе процентные ставки, как правило, ниже, чем темпы роста экономики. МВФ изучил данные по 55 странам за 200 лет и обнаружил, что более чем в половине случаев процентные ставки были ниже темпов роста в среднем на 2,4 процентных пункта в странах с развитой экономикой и даже больше в странах с развивающейся экономикой. Это говорит о том, что большинство стран могут иметь скромный бюджетный дефицит и при этом снижать стоимость обслуживания этого долга по мере роста их экономики.
Среди скептиков - Валери Рэми, экономист Калифорнийского университета в Сан-Диего. Она сказала, что некоторые экономисты рассматривают разрыв между процентными ставками и темпами роста как «бесплатный обед», позволяющий увеличить объем займов, но что это больше похоже на «бесплатную закуску». С течением времени разрыв, как правило, относительно невелик, и теперь он незначителен по сравнению с ростом долга США.
«То, что мы имеем сейчас, это просто ненасытность с точки зрения того, что делает правительство», - сказала она.
У авторов исследования МВФ есть еще одно предупреждение о большом дефиците. Кризисы налогово-бюджетной политики, которые резко повышают процентные ставки, как правило, возникают из ниоткуда, даже когда ставки низкие.
«Рыночные ожидания могут измениться быстро и резко», - заключили авторы Паоло Мауро и Цзин Чжоу.
В то время как экономисты слева и справа признают, что у правительства больше возможностей для заимствования, чем считалось ранее, до сих пор нет единого мнения о пределах заимствования в среднесрочной и долгосрочной перспективе, что является ключевым вопросом, стоящим перед Йеллен и Байденом.
Г-н Саммерс и Джейсон Фурман, который занимал пост председателя Совета экономических советников президента Обамы, заявили, что директивным органам следует сосредоточиться на стоимости заимствований, а не на уровне долга. США могут позволить себе брать больше займов, если ожидается, что чистые процентные выплаты по долгу останутся ниже 2% от объема производства в течение следующего десятилетия, утверждают они. В последнем финансовом году процентные платежи составили 1,6% от объема производства. Для сравнения, в начале 1990-х годов выплаты колебались около 3%.
Остаются долгосрочные проблемы. Согласно CBO, даже до того, как будет запущен новый план расходов, долг США должен удвоиться до почти 200% ВВП к 2050 году из-за резкого роста обещаний в области социального обеспечения и медицинской помощи. Г-жа Йеллен сказала, что такие высокие уровни невозможно поддерживать. Г-н Байден предложил повысить налоги для домохозяйств с высоким доходом для оплаты некоторых из его предложений по экономической политике, которые включают в себя инвестиции в чистую энергию и здравоохранение. Но в Вашингтоне не видно желания к сокращению расходов на Medicare или Social Security.
Кейт Дэвидсон и Джон Хилсенрат, The Wall Street Journal
MarketSnapshot - Новости ProFinance.Ru и события рынка в Telegram
По теме:
Йеллен откажется от политики Трампа в отношении доллара
StanChart: Йеллен, как новый глава Минфина США вряд ли предпримет шаги для укрепления доллара
